Con la legge 23 dicembre 1978, n. 833, la c.d. Riforma Sanitaria, il Servizio Sanitario Nazionale assume la configurazione di servizio pubblico. Il momento fondamentale è dunque quello in cui la pubblica Amministrazione assume su di se il servizio, ritenuto di rilevanza e d’interesse pubblico, in altre parole provvede alla predisposizione e alla conseguente organizzazione dello stesso, che è cosa diversa dalla successiva gestione, che può essere indifferentemente attribuita a soggetti pubblici o privati.
Pertanto, si è alla presenza di un servizio pubblico in senso soggettivo quando si ha la titolarità in capo ad un soggetto pubblico, che decide di assumere fra i propri fini istituzionali il servizio, in quanto ritenuto di rilevanza pubblica, che risulta così essere attuazione della volontà dell’ente stesso, mentre non rileva la natura del gestore del servizio stesso.
E’ quindi possibile che sia un privato a provvedere a tale gestione, purché lo faccia sulla base di un apposito atto di conferimento da parte della pubblica Amministrazione, ovvero sulla base di un effettivo nesso organizzativo, un legame strumentale che inserisce nell’ambito dell’organizzazione pubblica quel soggetto, chiamato a provvedere all’erogazione del servizio. In questo senso il Servizio sanitario diventa effettivamente un servizio pubblico, quando, sulla base delle previsioni di cui all’art. 32 della Costituzione, viene con la legge n. 833 del 1978, istituito il Ssn: infatti, si è in presenza di un compito che la legge, sulla base di una disposizione costituzionale in tal senso, attribuisce allo Stato come proprio. In particolare diventa un servizio pubblico in senso soggettivo quando la stessa legge n. 833 individua una pluralità di soggetti gestori, pubblici e privati, legati al titolare del servizio da uno specifico nesso organizzativo, cioè la convenzione. Si costituisce in questo modo una vera rete integrata di servizi, contraddistinta dal fenomeno dell’esercizio privato di funzioni o servizi pubblici, sulla base di un atto traslativo di conferimento di poteri.
Le convenzioni rappresentano degli accordi – contratti amministrativi di tipo molto diverso tra loro, il cui elemento comune è quello di disciplinare i rapporti organizzativi tra soggetti pubblici e soggetti privati. Il sistema disegnato dalla legge n. 833 presentava forti limiti. Innanzi tutto le Unità sanitarie locali restavano le principali fornitrici dell’assistenza ospedaliera, anche a causa del forte restringimento che i limiti della pianificazione ponevano ai nuovi convenzionamenti, quindi all’ingresso di nuovi operatori. Inoltre le Usl mantenevano una posizione di preminenza essendo allo stesso tempo erogatrici e finanziatrici delle prestazioni sanitarie. La situazione fu ulteriormente aggravata dal d.l. 26 novembre 1981 n. 678(1) che all’art. 3 prevedeva che le prestazioni sanitarie specialistiche di diagnostica strumentale e di laboratorio, fossero rese dai soggetti convenzionati, esclusivamente nell’ipotesi in cui la Usl non potesse fornirle entro tre giorni dalla richiesta e dietro autorizzazione della stessa. Le strutture private continuavano a trovarsi in una condizione di subordinazione rispetto a quelle pubbliche. In secondo luogo le convenzioni, che nel disegno della legge n. 833 avrebbero dovuto avere durata specifica, legata alla durata degli atti di programmazione, avevano finito per durare un tempo indeterminato. Il sistema aveva subito una cristallizzazione e i convenzionamenti finivano per riguardare sempre gli stessi soggetti.
Il modello disegnato dalla legge n. 833 presto mostrò segni di crisi dovuta sostanzialmente all’ingerenza della politica sulla gestione delle USL con azioni dettate maggiormente dalla ricerca del consenso e non dalla razionalità amministrativa, dalla deresponsabilizzazione finanziaria delle USL e delle Regioni, che non avevano vincoli alla creazione del disavanzo e non ottenne i risultati auspicati in relazione ai rapporti tra pubblico e privato.
Pertanto, si è alla presenza di un servizio pubblico in senso soggettivo quando si ha la titolarità in capo ad un soggetto pubblico, che decide di assumere fra i propri fini istituzionali il servizio, in quanto ritenuto di rilevanza pubblica, che risulta così essere attuazione della volontà dell’ente stesso, mentre non rileva la natura del gestore del servizio stesso.
E’ quindi possibile che sia un privato a provvedere a tale gestione, purché lo faccia sulla base di un apposito atto di conferimento da parte della pubblica Amministrazione, ovvero sulla base di un effettivo nesso organizzativo, un legame strumentale che inserisce nell’ambito dell’organizzazione pubblica quel soggetto, chiamato a provvedere all’erogazione del servizio. In questo senso il Servizio sanitario diventa effettivamente un servizio pubblico, quando, sulla base delle previsioni di cui all’art. 32 della Costituzione, viene con la legge n. 833 del 1978, istituito il Ssn: infatti, si è in presenza di un compito che la legge, sulla base di una disposizione costituzionale in tal senso, attribuisce allo Stato come proprio. In particolare diventa un servizio pubblico in senso soggettivo quando la stessa legge n. 833 individua una pluralità di soggetti gestori, pubblici e privati, legati al titolare del servizio da uno specifico nesso organizzativo, cioè la convenzione. Si costituisce in questo modo una vera rete integrata di servizi, contraddistinta dal fenomeno dell’esercizio privato di funzioni o servizi pubblici, sulla base di un atto traslativo di conferimento di poteri.
Le convenzioni rappresentano degli accordi – contratti amministrativi di tipo molto diverso tra loro, il cui elemento comune è quello di disciplinare i rapporti organizzativi tra soggetti pubblici e soggetti privati. Il sistema disegnato dalla legge n. 833 presentava forti limiti. Innanzi tutto le Unità sanitarie locali restavano le principali fornitrici dell’assistenza ospedaliera, anche a causa del forte restringimento che i limiti della pianificazione ponevano ai nuovi convenzionamenti, quindi all’ingresso di nuovi operatori. Inoltre le Usl mantenevano una posizione di preminenza essendo allo stesso tempo erogatrici e finanziatrici delle prestazioni sanitarie. La situazione fu ulteriormente aggravata dal d.l. 26 novembre 1981 n. 678(1) che all’art. 3 prevedeva che le prestazioni sanitarie specialistiche di diagnostica strumentale e di laboratorio, fossero rese dai soggetti convenzionati, esclusivamente nell’ipotesi in cui la Usl non potesse fornirle entro tre giorni dalla richiesta e dietro autorizzazione della stessa. Le strutture private continuavano a trovarsi in una condizione di subordinazione rispetto a quelle pubbliche. In secondo luogo le convenzioni, che nel disegno della legge n. 833 avrebbero dovuto avere durata specifica, legata alla durata degli atti di programmazione, avevano finito per durare un tempo indeterminato. Il sistema aveva subito una cristallizzazione e i convenzionamenti finivano per riguardare sempre gli stessi soggetti.
Il modello disegnato dalla legge n. 833 presto mostrò segni di crisi dovuta sostanzialmente all’ingerenza della politica sulla gestione delle USL con azioni dettate maggiormente dalla ricerca del consenso e non dalla razionalità amministrativa, dalla deresponsabilizzazione finanziaria delle USL e delle Regioni, che non avevano vincoli alla creazione del disavanzo e non ottenne i risultati auspicati in relazione ai rapporti tra pubblico e privato.
(1) Gazetta Ufficiale n. 328 del 28.11.1981
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